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ANÁLISIS: EEUU debe prepararse para una guerra por Taiwán

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ANÁLISIS: EEUU debe prepararse para una guerra por Taiwán

«La verdad desconcertante es que Estados Unidos no parece estar respaldando su fuerte y, en muchos sentidos, encomiable retórica con el grado de esfuerzo y concentración necesarios para estar preparados para derrotar un asalto chino a Taiwán».

Elbridge Colby* | FOREIGN AFFAIRS

¿Por qué Estados Unidos no está haciendo más preparativos para la guerra con China por Taiwán, precisamente para disuadirla y así evitarla? La visita a Taiwán este mes de la presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, y la dramática respuesta de Pekín a la misma han cristalizado la gravedad de esta cuestión. Una guerra con China por Taiwán ha pasado de ser un escenario que muchos consideraban remoto a uno terriblemente plausible.

Sin embargo, la inquietante realidad es que Estados Unidos no parece estar preparándose adecuadamente para un conflicto de este tipo, a pesar de un compromiso cada vez mayor, especialmente por parte de la administración Biden, con la isla y su autonomía. Dadas sus declaraciones públicas y sus estrategias, tendría sentido que Washington se comportara como si Estados Unidos pudiera estar al borde de una gran guerra con una superpotencia rival con armas nucleares. Pero aunque la administración esté dando pasos en la dirección correcta, los cambios que ha realizado hasta ahora parecen no estar a la altura de la urgencia y la magnitud de la amenaza que supone China. En consecuencia, la verdad desconcertante es que Estados Unidos no parece estar respaldando su fuerte y, en muchos sentidos, encomiable retórica con el grado de esfuerzo y concentración necesarios para estar preparados para derrotar un asalto chino a Taiwán.

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De la remota posibilidad a la sabiduría convencional

Hasta hace pocos años, muchos sostenían que China no era una amenaza tan temible para Estados Unidos y que su amenaza para Taiwán era modesta o estaba muy lejos en el horizonte. Algunas voces siguen manteniendo esas opiniones. Pero la administración Biden ha dejado claro en repetidas ocasiones que no es así.

En cambio, la administración ha considerado que China es el desafío más importante del mundo para los intereses de Estados Unidos. Además, los altos mandos son cada vez más contundentes y directos en sus afirmaciones de que el ejército chino es un rival casi igual. Tal y como señalan los funcionarios de la administración y los altos mandos militares, la República Popular se encuentra en medio de un proceso histórico de desarrollo militar, que incluye la espectacular expansión de sus fuerzas nucleares, rápidos avances en tecnologías militares críticas que superan en aspectos clave a la innovación estadounidense, y la construcción de la mayor armada del mundo. En general, las evaluaciones oficiales y de expertos han dejado claro desde hace varios años que la ventaja militar de Estados Unidos frente a China se ha erosionado significativamente y que China continúa con su sobrecogedora acumulación.

El gobierno de Biden también ha sido cada vez más directo sobre la creciente amenaza de una invasión china de Taiwán. El año pasado, muchos pusieron los ojos en blanco cuando el almirante Phil Davidson, entonces comandante del Mando Indo-Pacífico de Estados Unidos (INDOPACOM), advirtió que China podría invadir con éxito Taiwán en 2027. Sin embargo, la evaluación de Davidson parece ser ahora la posición oficial de la administración. Como declaró en mayo la Directora de Inteligencia Nacional, Avril Haines, existe una amenaza «aguda» de un ataque chino a Taiwán. Al utilizar el término específico empleado por los funcionarios de la administración para describir la amenaza de Rusia tras su invasión de Ucrania, Haines señaló una amenaza a más corto plazo de Pekín. Mientras tanto, Bill Burns, director de la Agencia Central de Inteligencia, declaró que Xi Jinping no había renunciado en absoluto a su objetivo de apoderarse de Taiwán. Más recientemente, en julio, declaró que Pekín está decidida a apoderarse de Taiwán y está dispuesta a utilizar la acción militar para lograrlo; también juzgó que Pekín concluiría, a partir de la experiencia de Rusia en Ucrania, que la fuerza abrumadora sería la forma correcta de resolver la cuestión de Taiwán a su favor. Los funcionarios del Departamento de Defensa también han subrayado que un hecho consumado chino contra Taiwán es un peligro real y acuciante. Al mismo tiempo, existen serias dudas sobre si Estados Unidos puede realmente ganar una guerra contra China por Taiwán.

En este contexto, la administración Biden ha señalado que Estados Unidos acudirá en defensa de Taiwán, reforzando aún más la percepción de que la credibilidad estadounidense en Asia está ligada al destino de Taiwán. Lo más destacado es que el propio presidente ha indicado en no menos de tres ocasiones que Estados Unidos defendería la isla. Además, a pesar de que su personal ha desmentido esos comentarios, el hecho es que su administración ha transmitido un fuerte compromiso con Taiwán a través de una amplia gama de otras vías. Por ejemplo, el Departamento de Estado ha descrito repetidamente el compromiso de Estados Unidos con Taiwán como «sólido como una roca».

Estas declaraciones no se han limitado al plano político. En el plano militar, la Estrategia de Defensa Nacional 2022 de la administración mantuvo la identificación de China de su predecesor de 2018 como la principal prioridad del Departamento de Defensa. El Pentágono ha designado formalmente a Taiwán como el foco de un «escenario de paso» y ha subrayado su compromiso de poder negar la capacidad de China para llevar a cabo con éxito un ataque de este tipo. Altos funcionarios, como Kathleen Hicks, subsecretaria de Defensa, y el general Mark Milley, jefe del Estado Mayor Conjunto, han afirmado entretanto que una estrategia de negación es la mejor manera de hacer frente a la amenaza que China supone para Taiwán.

Pero aquí está el problema: las acciones de la administración Biden para disponer de un ejército que realmente pueda negar una invasión china de Taiwán no parecen coincidir con su retórica. Podemos ver la brecha entre las palabras y las acciones examinando cuatro palancas críticas de las que podría tirar Estados Unidos: gastar más en defensa, transformar las fuerzas armadas estadounidenses para que estén mejor preparadas para enfrentarse a China, utilizar la fuerza de forma más centrada en la amenaza que supone Pekín y conseguir que los aliados de Estados Unidos contribuyan más, directa o indirectamente.

Alza en el gasto

Dejando a un lado los méritos y deméritos económicos y políticos de tal curso, gastar mucho más en defensa daría al ejército estadounidense más recursos para hacer frente a la amenaza de China. Hay que tener en cuenta que la economía de China empequeñece a la de la Unión Soviética, la Alemania nazi o el Japón imperial y que China ha aumentado el gasto en defensa de año en año entre un seis y un diez por ciento durante un cuarto de siglo. Ha mantenido estos incrementos de gasto incluso ante la ralentización del crecimiento nacional en los últimos años. Los gastos de defensa de Pekín son ahora al menos un tercio del presupuesto de defensa de Estados Unidos, y algunos analistas respetados sostienen que la cifra real está mucho más cerca de la paridad. Además, China cuenta con las ventajas de la proximidad, la puesta al día tecnológica, los menores costes de personal y la atención centrada en Taiwán y el Pacífico Occidental, lo que reduce la ventaja de Estados Unidos de un gasto en defensa al menos nominalmente mayor.

Sin embargo, a pesar del creciente poder militar de China, la solicitud de presupuesto de defensa de la administración Biden para el año fiscal 2023 se fijó por debajo de la tasa de inflación. Su solicitud para el año fiscal anterior también fue esencialmente plana. En efecto, la administración propuso reducir el presupuesto de defensa. Aunque el Congreso reforzó el presupuesto de defensa de 2022 y parece probable que vuelva a hacerlo para 2023, estas acciones siguen estando muy por debajo del crecimiento real interanual constante del tres al cinco por ciento considerado necesario por la Estrategia de Defensa Nacional de 2018, con su llamamiento a dar prioridad a China. Por lo tanto, esa priorización no parece estar ocurriendo. A la luz de esto, podemos concluir que la administración ha dejado la opción de gastar significativamente más en defensa para hacer frente a la creciente amenaza china a Taiwán esencialmente sin usar.

China revisa sus fuerzas

En cuanto a la revisión de las fuerzas armadas para que se centren mucho más en derrotar un ataque chino a Taiwán, el ejército está llevando a cabo una serie de iniciativas prometedoras. Pero no está nada claro que el Pentágono esté invirtiendo adecuadamente en el desarrollo y despliegue de las capacidades necesarias para derrotar una invasión, especialmente las que se necesitarán en la próxima década.

El año pasado, por ejemplo, el Congreso arremetió contra el Departamento de Defensa por tratar de utilizar fondos de la Iniciativa de Disuasión del Pacífico (PDI), un esfuerzo específicamente diseñado para satisfacer las necesidades urgentes de INDOPACOM para mejorar la capacidad de Estados Unidos para defender a Taiwán, para financiar programas que ni siquiera estaban en la lista de necesidades y que de hecho se utilizarían en muchas regiones. Aunque el departamento hizo un mejor uso de la PDI este año, todavía dejó a INDOPACOM con 1.500 millones de dólares en necesidades no financiadas.

Para empeorar las cosas, el departamento sigue adquiriendo municiones clave a niveles insuficientes para un conflicto sobre Taiwán, incluso cuando la guerra en Ucrania ha dejado claro que son esenciales los inventarios profundos de municiones vitales. Por ejemplo, la Armada estadounidense informó recientemente al Congreso de que las fuerzas aéreas y la marina habían optado por no producir misiles antibuque de largo alcance críticos al ritmo máximo que puede sostener la industria de defensa estadounidense, a pesar de carecer de un sustituto a corto plazo. Del mismo modo, la Armada optó por no financiar totalmente la adquisición de misiles SM-6 o de minas navales, ambos fundamentales para derrotar a las fuerzas navales chinas en un escenario de invasión de Taiwán.

La historia de las principales plataformas de defensa es igual de preocupante. En mayo, el jefe de operaciones navales de EE.UU., Michael Gilday, declaró que incluso la opción más optimista del último plan de construcción naval de la armada sería incapaz de cumplir los requisitos operativos para derrotar un ataque chino contra Taiwán antes de la década de 2040, 15 años después de la fecha en que Davidson advirtió que Pekín pretende tener la capacidad de tomar la isla. Mientras tanto, la armada está reduciendo rápidamente su capacidad de ataque al desprenderse de cruceros, destructores y submarinos que podrían contribuir a una lucha contra Taiwán (aunque a un mayor coste), a pesar de no tener ninguna capacidad plausible para sustituirlos en los próximos años. Tanto la Fuerza Aérea como el Ejército han relegado los programas clave para esa lucha -incluyendo repuestos críticos, fuegos de largo alcance, modernización de embarcaciones y sistemas de precisión, navegación y cronometraje asegurados- a sus listas de necesidades no financiadas, lo que indica que son una prioridad menor. Esto está muy lejos de las grandes inversiones necesarias para restaurar lo que la guerra en Ucrania deja claro que es necesario: una base industrial de defensa robusta y activa.

No cabe duda de que en el Departamento de Defensa se están dando pasos importantes para hacer frente a la amenaza china. El Diseño de la Fuerza 2030 del Cuerpo de Marines es un claro ejemplo de este esfuerzo. También se están realizando esfuerzos cruciales en las Fuerzas Aéreas, el INDOPACOM, el Mando Estratégico de EE.UU., la Oficina del Secretario de Defensa y algunos otros lugares. Pero no parecen ser la norma, sino más bien nobles excepciones en cuanto a la urgencia y la determinación de reformar el ejército para hacer frente al reto. La mayoría de las demás señales, incluidas las de los máximos responsables del departamento, dan la impresión de estar más cerca de la normalidad que del enfoque de «todos a una» que la situación merece.

Los principales funcionarios estadounidenses y los expertos en defensa más prestigiosos del país advierten que los cambios necesarios para disuadir a China de forma eficaz no se están produciendo a la escala y el ritmo necesarios. El estratega de defensa Andrew Krepinevich, por ejemplo, ha señalado en repetidas ocasiones que la Fuerza Conjunta aún no ha desarrollado e implementado un concepto operativo adecuado para enfrentarse a China. En junio, David Ochmanek, ex subsecretario de Defensa, escribió: «Ni la fuerza actual ni la que existirá en 2027… tienen todas las capacidades que exige el emergente concepto operativo conjunto» necesario para derrotar una invasión china de Taiwán. Otros análisis muy informados y creíbles apuntan en una dirección similar.

Concentración en Asia

Una tercera forma de que Estados Unidos se concentre en la amenaza militar de China a Taiwán sería reorientar y dirigir cuidadosamente las fuerzas militares estadounidenses hacia esa perspectiva. Por ejemplo, se esperaba ampliamente que la emblemática Revisión de la Postura Global del Departamento de Defensa anunciara nuevas e importantes iniciativas para el Indo-Pacífico y cambiara el enfoque general de la actividad militar de Estados Unidos hacia esa región. Sin embargo, la administración no lo hizo.

De hecho, en algunos aspectos críticos, Estados Unidos ha retrocedido en su postura de fuerzas. Por ejemplo, la administración ha aumentado las fuerzas estadounidenses en Europa de 60.000 en 2021 a más de 100.000 en la actualidad. Además, según el general Christopher Cavoli, comandante del Mando Europeo de Estados Unidos, es probable que estos niveles se mantengan al menos hasta el cese de las hostilidades en Ucrania. Dado que la administración ha juzgado que la guerra en Ucrania es probable que se prolongue, esto puede significar indefinidamente.

Y lo que es peor, la administración ha ido dando muestras de su intención de volver a intervenir en Oriente Medio. Como para dejar pocas dudas sobre lo que esto significará para las fuerzas estadounidenses, el general Michael Kurilla, comandante del Mando Central de Estados Unidos, dijo: «Esta región está en el centro de la competencia estratégica de Estados Unidos con Rusia y China». Esto es especialmente preocupante porque una alta demanda de desvío de fuerzas al Comando Central ayudó a socavar la implementación del Departamento de Defensa de la Estrategia de Defensa Nacional 2018 durante la administración Trump.

Como resultado, el despliegue general y el posicionamiento de las fuerzas estadounidenses no son suficientes para abordar el empeoramiento del equilibrio militar con respecto a Taiwán.

Impulsar a los aliados

Inducir una mayor contribución militar de importantes aliados, tanto en Asia en lo que respecta a la propia China, como en otros escenarios como Europa y Oriente Medio, liberaría a las fuerzas estadounidenses para que se centraran en Asia. Sin embargo, con la excepción de algunos valiosos esfuerzos dentro de Asia, la administración no parece estar presionando a los aliados para que asuman mucho más.

En cambio, gran parte de la retórica y el compromiso de la administración parecen centrarse en tranquilizar a los aliados de que Estados Unidos seguirá operando como lo ha hecho en el pasado, como una presencia militar dominante en múltiples teatros. Por ejemplo, Washington no ha presionado seriamente a los aliados europeos para que asuman un mayor papel en la defensa convencional de la OTAN, ni ha tratado de elevar de forma significativa el nivel de gasto en defensa previsto, a pesar de que ahora debería ser evidente que el estándar del dos por ciento del PIB de cada país debería considerarse más como un suelo que como una aspiración. Al no insistir en una mayor asunción de responsabilidades por parte de los aliados en Europa y Oriente Medio, el mensaje de la administración dista mucho de lo que parece necesario para que el Pentágono pueda concentrarse más en Asia.

La escritura en la muralla

Así pues, al examinar estas cuatro áreas podemos ver un desajuste fundamental entre los objetivos declarados por la administración y su evaluación de la amenaza y lo que parece estar haciendo para abordarla. Aunque se están llevando a cabo iniciativas encomiables e importantes, no parece haber nada parecido al tipo de cambio fundamental necesario para crear una Fuerza Conjunta preparada y capaz de rechazar un ataque chino a Taiwán a corto o largo plazo. Sencillamente, no tiene sentido, sobre todo si se compara con el impresionante e histórico desarrollo militar que está llevando a cabo China.

Para ser claros, la administración Biden no es la única que ha permitido que Estados Unidos se quede atrás en la preparación para hacer frente a la amenaza cada vez más grave de China contra Taiwán. Por el contrario, la responsabilidad está generosamente repartida entre múltiples administraciones y congresos desde hace décadas. Además, hacer un cambio estratégico es difícil: tanto la administración de Obama como la de Trump tuvieron dificultades en sus esfuerzos por cambiar el enfoque hacia Asia. Tampoco es el papel de la administración Biden el único que debe actuar: El Congreso, así como los aliados de Estados Unidos, también deben hacer su parte. Pero el presidente Joe Biden y su equipo son los que mandan ahora, cuando la situación es clara y urgente. Les corresponde, por tanto, actuar para evitar el desastre.

Dicho esto, simplemente no sabemos si China atacará a Taiwán en esta década. Pero es una presunción razonable que es mucho más probable que Pekín ataque si llega a la conclusión de que tendría éxito, y hay factores significativos que indican que puede juzgar que esta década es la más propicia. Estados Unidos y sus aliados se acercan ahora, o quizás ya se enfrentan, a una ventana de vulnerabilidad sobre Taiwán. No pueden permitirse el lujo de centrarse únicamente en el futuro lejano y deben afrontar tanto la amenaza a corto como a largo plazo. Incluso si resulta que Pekín cree que es aconsejable esperar hasta la década de 2030, la urgencia es fundamental. La estrategia de defensa no es una cuestión a corto plazo; las decisiones que se tomen ahora a menudo tardarán años, si no décadas, en dar sus frutos. En consecuencia, Estados Unidos debe actuar con rapidez y contundencia ahora, no sólo para hacer frente a la amenaza inmediata, sino incluso para esperar estar preparado para la década de 2030.

La administración parece compartir esta visión de la amenaza y de lo que hay que hacer. Sin embargo, lo que está haciendo no parece aportar una solución. Si esta evaluación es correcta, es una receta para el desastre.

No tenemos acceso a todos los hechos. Así que demos a los funcionarios de la administración el beneficio de la duda. ¿Cómo están abordando este aparente desajuste en la próxima década y a largo plazo? Tal vez no se pueda debatir públicamente algo de esto, pero seguramente las líneas generales sí. El público votante y sus representantes deben entender el plan general de la nación y cómo se llevará a cabo si quieren proporcionar el apoyo necesario para un cambio urgente para disuadir y así evitar una guerra con China. Durante la Guerra Fría, Washington ofreció explicaciones públicas muy detalladas y rigurosas de sus estrategias para disuadir y, en caso necesario, derrotar la agresión soviética. Seguro que la actual administración puede al menos acercarse a la claridad y seriedad de tales presentaciones.

Sin embargo, sin esa claridad ni la evidencia de un cambio brusco, los estadounidenses deben preguntarse: ¿Es así como debería comportarse su gobierno si realmente piensa que se avecina una gran guerra con una superpotencia semejante? Seguramente no. Y eso debería preocuparnos a todos.

*ELBRIDGE COLBY es director de The Marathon Initiative. Fue el principal responsable de la elaboración de la Estrategia de Defensa Nacional de 2018.

Este artículo fue publicado originalmente por FOREIGN AFFAIRS, con el título ‘America Must Prepare for a War Over Taiwan‘.

 

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